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通过税制改革对税负进行有增有减的调整
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2008/11/23 21:35:22
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| www.jsgs.gov.cn 2008年11月21日 21:12:07 编辑：金冈 来源： 中国税务报 |
减税在我国30年的发展和改革过程中成为一个挥之不去的热点话题，每当经济增长减速的时候，减税政策就会被提起。面对当前经济增长速度出现减缓的趋势，减税的呼声又再度高涨起来。有的说，现在实行减税政策恰逢其时；有的说，拯救企业只能用减税之策；有的说，今年上半年财政收入盈余超1万亿元，有减税空间等。改革开放初期曾一度信奉包干制度，说“一包就灵”，现在又信奉减税政策，似乎是说“一减就灵”。因此，从理论和实践的结合上对减税政策进行一番剖析，很有必要。
本文的论述有两个前提需要说明。一是本文认为，在讨论减税政策时应将减税政策和局部减税（或有增有减的结构性调整）区分开，因为二者具有不同政策含义。减税政策指的是一种完整的扩张性财政政策，主要是通过降低主要税种的税率无区别地全面减税，即所有相关纳税人都可以无差别地普遍享受减税的优惠。局部减税（或有增有减的结构性调整）是指在税制执行中对税负的经常性和局部性的调整，是一种单项的财政或税收措施，通常是有增有减，政策目标并不是全面减税。事实上，近年来我国已经实施许多减税措施，诸如取消农业税、提高个人所得税费用扣除标准、降低利息税税率等。本文评析的是减税政策。二是本文认为，我国当前税收政策的主旋律应是深化税制改革，而不是全面减税，但也不是无条件地反对减税，而应通过税制改革对税负进行有增有减的结构性调整。
一、减税政策的理论
减税政策首先是凯恩斯提出的。凯恩斯的减税政策是从需求效应出发，认为减税虽然会减少财政收入，却可以通过税收乘数效应，成倍地刺激社会有效需求，促进民间经济的增长。其政策主张是降低个人所得税的平均税率，刺激广大低收入者的消费需求。后来，反对凯恩斯主义的供给学派也提出减税政策。不同的是，供给学派是从供给效应出发，认为减税可以通过增加供给促进经济增长。其政策主张是降低个人所得税的边际税率，刺激高收入者的投资。一般认为，财政政策的效应时滞是比较短的。然而，由于供给学派的减税政策是通过刺激投资、增加供给来促进经济增长，所以效应时滞是比较长的。因此，经济学家一般认为，减税政策是一种有效的扩张性财政政策，既会影响需求也会影响供给，在短期内影响需求是主要的，而影响供给的作用是微小的；从长期来看，对供给的影响则较大，可以提高产出水平，也具有抑制通货膨胀的作用。
20世纪70年代在西方国家发生严重经济滞胀的背景下，供给学派强调减税政策可以增加供给的主张提出后，受到当时的美国总统里根和英国首相撒切尔的大力推崇，一时掀起一股减税的热浪。但是，理论界对供给学派所说的减税效应提出质疑，指出供给学派的主张存在三个问题：第一，减税会增加劳动供给的效应是不确定的。第二，减税会增加私人储蓄和投资，同时也会减少财政收入，从而减少财政支出和政府投资。只有当减税所增加的私人投资大于相应减少的政府投资时，才能增加社会总投资。因此，只有在民间经济趋旺的形势下，才可能发挥减税的扩张效应。第三，减税政策是一种扩张性财政政策，而将等额的减税用于增加财政支出，同样发挥扩张效应。财政学有一条原理，就是财政支出乘数大于税收乘数，也就是增加财政支出的扩张效应大于减税的扩张效应。
二、减税政策的实践——美国减税政策的案例
从实施减税政策的实践来看，美国的做法具有典型意义。减税政策是一种扩张性财政政策，只适于经济衰退时期，用于恢复经济的活力并刺激经济的增长。如前所说，扩张性财政政策有两种，一是实行减税政策，二是增加财政支出或赤字政策。美国自20世纪30年代大危机以来曾多次实施扩张性财政政策，其中有几次实行了减税政策，有的取得了成功，有的失败了。对美国减税政策案例进行具体分析，对市场经济国家财政政策的抉择和实施有重要的借鉴意义。
20世纪30年代大危机时期，为后人津津乐道的罗斯福新政，实行的就是一种名副其实的扩张性财政政策。罗斯福新政的主要措施是扩大政府支出，用于公共工程等，没有采取减税政策，而是进行税制改革，并谨慎地采取了一些适度增税措施。主要是增加烟、酒和汽油等的消费税和货物税，提高个人所得税和遗产税的最高税率，建立并征收社会保障税。尽管后人对其增税措施有非议，但历史实践证明，罗斯福新政的反萧条政策取得了巨大成功。
美国实施全面减税政策主要有两次，一是20世纪60年代肯尼迪和约翰逊时期的减税政策，二是20世纪80年代里根政府的减税政策。
20世纪60年代肯尼迪和约翰逊时期实行的减税政策是减税政策取得成功的范例。为了改变艾森豪威尔政府时期经济增长长期缓慢的态势，肯尼迪于1961年入主白宫后提出实行增长性财政政策，1964年约翰逊上台后开始实施。增长性财政政策的核心，是减税政策。1964年减税政策取得成功的主要经验是：第一，准确地估计形势。前任总统艾森豪威尔在任的8年内经济增长缓慢，经济增长存在较大潜力。第二，当时美国税率较高，存在减税空间，个人所得税税率最高达91%，最低为20%。减税与控制财政支出相结合，防止赤字扩大，并采取赤字债务化融资政策。第三，慎重地决策。事前曾提出增支和减税两种方案，总统经济顾问委员会曾认为增支比减税具有更大的乘数效应，但考虑增支方案会遭到国会反对，而减税方案易于通过，便考虑采取减税方案为妥。第四，扩张性财政政策与扩张性货币政策相配合，保证货币供给扩大的需要，防止利率上升。但是，对任何政策都要看到它的两面性，减税政策有效地刺激了20世纪70年代的经济增长，而到80年代经济受供给方面的冲击出现了滞胀，其中具有强刺激性的减税政策的持续扩张效应难辞其咎。
20世纪80年代里根政府实行的减税政策是减税政策失败的范例。共和党人里根于1981年入主白宫后，随着凯恩斯主义的衰落，反政府干预而信奉自由放任政策的新保守主义崛起。里根政府的经济政策主要来自供给学派和货币学派的政策主张。主要内容是限制政府收入，减税优先，平衡预算。同时，为了治理20世纪70年代遗留下来的滞胀问题，把抑制通货膨胀作为首要调控目标，实行松财政、紧货币的搭配政策。里根的税收优先策略，是基于供给学派关于降低税率会带来税收增长进而实现预算平衡的思路。1981年里根制定了一个美国历史上最大的减税法案———《经济复兴税收法》。但减税政策事与愿违，带来了赤字大爆炸。1981年前任总统卡特卸任时预算赤字是789亿美元，1982年猛增到1279亿美元，1983年则高达2078亿美元。高赤字依次导致了高债务、高利率、高汇率、高贸易逆差，里根的减税政策遭到惨败。失败的主要原因是：第一，里根高估了供给学派提倡的减税可以增加税收的效应，忽视了减税效应的时滞。第二，里根政府制定了一个庞大的国防预算，仅《星球大战计划》一项就高达1万亿美元，而将削减预算支出寄希望于削减社会福利支出，这就注定了控制支出的计划脱离实际，难以实现。第三，松财政与紧货币的政策搭配和将赤字债务化转为赤字货币化，导致利率上升，利率上升导致汇率上升，汇率上升又导致巨额的贸易逆差。
三、结合我国实际的几点思考
通过减税政策的理论和实践分析说明，减税政策是实施扩张性财政政策的一种选择，但减税政策并非一剂万能的灵丹妙药。结合我国的具体国情，需要认真考虑以下几个问题。
1．正确认识扩张性财政政策的类型和国家经济体制的关系。一般而言，减税政策的减税资源是由市场配置的，适于市场居主导地位而且市场机制完善的市场经济国家。我国目前仍是市场机制尚不完善的政府主导型的市场经济体制，贸然实行减税政策会存在很大的不确定性。实行由政府掌握主动权的增加财政支出型的扩张政策则比较稳妥。
2．扩张性财政政策必须符合当前的经济形势和宏观调控政策。针对我国当前的经济形势，宏观调控的方针是解决突出问题、区别对待、有保有压、结构调整、保持国民经济较快持续发展。而全面减税政策，显然不利于保证重点、区别对待，不利于调整经济结构，也不利于促进地区结构协调发展和经济发展方式转变。
3．如前所说，不实行减税政策不等于不可以减税。当前最佳的政策选择是加快税制改革，通过税制改革对税负进行有增有减的结构性调整。比如，我国的第一大税———增值税转型的彻底改革已是恰逢其时。增值税改革，在不改变税率的条件下，通过扩大扣除范围、缩小税基，即减税，刺激投资。同时，为了配合增值税改革，遏制高耗能、高污染行业投资的膨胀，应调整或开征资源税和环境税，增加一部分税收。
4．从宏观税负来看减税空间。我国2007年财政收入占国内生产总值（GDP）的比重为20.7%，税收占GDP的比重为18%，这个负担水平相当于发展中国家的水平，低于多数发达国家的水平。对这个问题应从两个方面来观察。一是从历史的角度观察。改革开放前期，财政收入逐年下滑，由1978年的31.1%下滑到1995年的10.3%，每年下降1个多百分点；从1996年开始回升，至2007年升至20.6%，每年上升不到1个百分点。目前的水平是否已经达到不宜再提高的极限，由于存在各种复杂的因素，理论界还难以取得一致的定论，但通过减税政策来降低宏观税负似乎是不可取的。二是从当前发展和改革需要的角度观察。近期对基础设施建设、教育、卫生医疗、社会保障和新农村建设等投入的需求猛增，减税政策的空间不大。
5．从税制结构来看减税空间。2007年我国的两大税种——增值税和所得税分别占税收总额的49.5%和26%。显然，增值税存在较大的减税空间。如前所说，增值税改革应当及早进行。但需要注意的是，增值税改革首先是税制改革，同时通过改革对税负进行结构性调整，而不应理解为全面减税。大家公认，从总体来说，所得税的减税空间不大。通过2007年的改革，企业所得税税率已由33%降到25%。与世界各国对比来看，这个水平是适当的，不宜再降。个人所得税收入目前仅占税收总额的7%，对个人所得税应实行综合性改革，而改革将会增加税收，不可能是减税。
6．如何评估近年来税收增幅过大的问题。公众更为关注的是近年来税收增长幅度过大的问题，因为税收增长过快会对民间经济产生排挤效应。近年来税收的快速增长基本上是由经济的全面高涨带来的，但经济增长存在周期性和波动性，也会给税收增长带来许多不确定的因素。一旦经济形势发生变化，这些增税因素会减少甚至消失。2008年的形势已经向我们发出警示：2007年资本市场空前繁荣，股市、房地产、金融保险等行业带来的营业税、契税，房屋类和土地类税收增长较快；进入2008年，经济增速和进出口增速开始放慢，股市成交额下滑，房地产市场低迷，随之而来的是，从7月开始，营业税、进出口环节税、证券交易印花税和个人所得税的增速大幅降低甚至负增长。
7．在全球性经济衰退和金融动荡的形势下，对待减税政策，更要慎之又慎。就当前形势而言，确切地说，实行减税政策不是恰逢其时，而是恰不逢时。
作者：中国人民大学中国财政金融政策研究中心教授
来源：中国税务报 2008.10.08 陈共
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